Anders dan algemeen wordt aangenomen, is de Betuwelijn qua kosten een voorbeeldig bouwwerk. Een uitzonderlijk project zelfs, want budgetoverschrijdingen zijn bij infrastructurele projecten schering en inslag. Kersverse deeltijdhoogleraar prof.dr. Bent Flyvbjerg zocht het haarfijn uit.
Delen
U bent het meest bekend door uw boek ‘Megaprojects and Risk’ over stelselmatige budgetoverschrijdingen van grote infrastructuurprojecten. Wat heeft u op dit spoor gezet?
”Dat was een specifiek project in Denemarken, de Great Belt Link genaamd. Het omvatte een tunnel en een brug tussen de eilanden Funen en Seeland. Er ging van alles mis tijdens de bouw. Er was een overstroming, er brak brand uit, van alles. Uiteindelijk, toen de brug in 1997 open ging, was het budget met 120 procent overschreden. Het was dus ruim twee keer zo duur geworden. Ik vroeg me af of zoiets normaal was en besloot eens te kijken hoe dat elders ging.”
Was u er zelf bij betrokken?
“Neen, op dat moment niet. We hebben gezocht in boeken en tijdschriften naar studies over megaprojecten, maar konden weinig vinden. Uiteindelijk vonden we twee kleinere studies van tien projecten in Engeland en een dozijn projecten in de Verenigde Staten. Maar dat is te weinig om statistisch verantwoorde conclusies uit te trekken. Dus besloten we er zelf een grote studie naar te doen. Uiteindelijk hebben we ruim tweehonderd projecten geanalyseerd.”
Ook Nederlandse voorbeelden?
”Nauwelijks, en dat is eigenlijk heel raar. Er is geen land in Europa met zoveel infrastructuur per vierkante kilometer, maar er zijn nauwelijks gegevens over. Uiteindelijk, na maanden werk, hebben we er drie opgediept: de Rotterdamse metro, HSL-Zuid en de Betuwelijn. Het is in Nederland moeilijker om gegevens boven tafel te krijgen dan elders. Gegevens over de kosten of over de prestaties na oplevering, je vindt ze hier nauwelijks. Dat is vreemd. Waarom is dat niet vastgelegd? Waarom is nergens te vinden of het project binnen de begroting is gebleven, of het op tijd is opgeleverd, en of het oplevert wat men beloofd heeft? Het is niet te vinden en dat maakt me nieuwsgierig.”
Wat dat betreft bestaat er nogal wat twijfel over de Betuwelijn, die nauwelijks gebruikt lijkt te worden.
Over het gebruik kunnen we nog niets zeggen. Dat beoordelen we altijd pas een jaar na de oplevering. Maar wat bouwkosten betreft is de Betuwelijn een voorbeeldig project. De overschrijding bedraagt slechts 2,7 procent, gerekend vanaf het moment dat men besloot tot de aanleg. Daarvoor was er een grotere overschrijding, maar gerekend vanaf de handtekening is het tekort met 2,7 procent klein te noemen. Vergelijk dat eens met de HSL-Zuid: 45 procent over budget, of de oude Rotterdamse metro: 27 procent duurder.”
Dat zijn dan nog relatief milde getallen. Ik herinner me uit uw boek dat verdubbeling van de bouwkosten en halvering van de geraamde inkomsten zo ongeveer standaard zijn.
”Bij spoorprojecten is dat zo, ja. Deze drie Nederlandse projecten scoren beter dan de internationale standaards. Nu kun je op basis van drie projecten geen wetenschappelijke uitspraken doen. Daarom zijn we nu wanhopig op zoek naar gegevens van meer Nederlandse projecten.”
Terug naar uw internationale studie van ruim tweehonderd projecten. Heeft u een verklaring kunnen vinden voor de stelselmatige budgetoverschrijdingen?
”We hebben in elk geval ontdekt wat het niet is. Als je betrokken planners ernaar vraagt, dan zeggen ze gewoonlijk dat de gegevens waarop ze hun begrotingen hebben gebaseerd niet correct waren. Ingenieurs zullen zeggen dat de modellen die ze gebruikt hebben verouderd waren. Daarmee suggereren ze dat met betere gegevens en modellen ook de begrotingen beter zullen worden. Wij hebben aangetoond dat dit niet klopt. Met een hoge statistische significantie hebben we aangetoond dat die verklaring niet deugt.”
Maar wat dan wel?
”Daarmee blijven er twee verklaringen over: leugens en lichtzinnigheid. Om met de tweede te beginnen: mensen zijn van nature optimistisch over de toekomst. Dat is een psychologische vooringenomenheid die we waarschijnlijk nodig hebben om te overleven. De evolutie heeft dat hardwired in ons brein vastgelegd. Een optimistische begroting is een lage begroting en een optimistische schatting van de inkomsten is een te hoge inschatting. Dat is een verklaring die overeenstemt met onze bevindingen.”
En de leugens?
”We hebben het dan over opzettelijke misleiding. Planners en politici maken het project opzettelijk mooier door de kosten te onderschatten en de inkomsten juist hoger voor te spiegelen. Des te groter is immers de kans dat je de financiering voor elkaar krijgt en dat je groen licht krijgt voor de realisatie. Die verklaring klopt ook met onze gegevens.”
Maar wat is nu de echte verklaring?
”In werkelijkheid spelen beide factoren mee: misleiding en optimisme. We hebben vastgesteld dat bij onomstreden projecten, waar geen politieke onenigheid over is, optimisme de hoofdoorzaak is. Maar bij controversiële projecten met sterke regionale belangen, of als het prestige in het geding is van een minister die het hele team onder druk zet, dan ontstaat een strategische misrepresentatie. Een van de geïnterviewden vertelde ons: ‘Vaak weet je als planner wat de echte kosten zijn. Je weet dus ook dat het budget te laag is. Maar het is moeilijk om dat tegen de politici en de betrokken ondernemingen te vertellen. Want zij weten dat een hogere begroting de kansen op realisatie verkleint.’ Zo iemand zit klem. Zodra hij iets zegt, verliest hij zijn baan of hij wordt overgeplaatst. Zo gaat het zo’n beetje in zijn werk.”
Is daarmee budgetoverschrijding onvermijdelijk geworden?
”Mensen denken dat vaak. Taxichauffeurs, die horen wat ik doe, zeggen tegen me: ‘Die grote bouwprojecten worden altijd te duur.’ ‘Nee hoor, zeg ik dan. Dat is maar negen van de tien keer zo’. Er is dus nog hoop. Maar serieus: er zijn dus megaprojecten die wel op tijd klaar zijn en binnen het geraamde bedrag. Het kan dus wel.”
Maar hoe?
”We zijn daarmee bezig. Het eerste is dat de projectontwikkelaars met betere begrotingen moeten komen. Het tweede, dat daarmee verband houdt, is de opgelegde verantwoordelijkheid. Je krijgt straf als je begroting niet klopt. Je kunt je voorstellen dat iemand niet betaald krijgt als de begroting niet blijkt te kloppen. Dat is een stevige stimulans, kan ik u vertellen. Als ik dat tijdens lezingen voorstel, hoor ik de consultants in de zaal al zuchten.”
Gooien ze dan niet gewoon tien of twintig procent extra op de begroting?
”Wij zijn ze daarin een stap voor. We gaan ervan uit dat het volgende project het niet beter zal doen dan de tien, vijftien voorafgaande. Of je moet wel een heel goed verhaal hebben. We maken dus een kostenraming op basis van een dozijn voorafgaande projecten. Het is niet eenvoudig om die gegevens boven tafel te krijgen, maar de logica is erg eenvoudig. Het is gebaseerd op ideeën van Nobelprijswinnaar economie Daniel Kahneman uit Princeton. ’t Is doodsimpel, maar het werkt echt.”
Wat wilt u dat uw publiek meeneemt van uw inaugurele rede?
”Dat onderzoek naar infrastructuurprojecten een belangrijk veld van onderzoek is. Zeker in Nederland, waar per vierkante kilometer meer infrastructuur ligt dan elders in Europa.
Wat zijn uw ambities?
”Ik heb een lijstje met tien onderwerpen. Behalve het onderzoek waar we het over hebben gehad,zou ik graag willen uitzoeken hoe de private sector presteert in infrastructuurprojecten. Iedereen heeft het maar over public-private-partnerships of PPP’s. Ik wil wel eens weten hoe goed dat eigenlijk werkt. Het lijkt me dat er veel ideologie achter zit. Misschien hebben ze wel gelijk, maar ik zou wel eens een gedegen analyse willen zien. Ik heb er een beetje hetzelfde gevoel over als toen ik met de megaprojecten begon. Ik weet het niet met die private sector.”
Het lijkt een beetje een dogma geworden.
”En dogma’s moet je uittesten. Dat doet een wetenschapper: er op uit gaan en de dogma’s op de proef stellen.”
Prof. Flyvbjerg hield woensdag 26 september zijn inaugurele rede als hoogleraar beleid en planning van infrastructuur aan de afdeling sectie transportbeleid en logistieke organisatie van de faculteit Techniek, Bestuur en Management.
Wie is Bent Flyvbjerg?
Prof. Flyvbjerg is hoogleraar planning aan de Universiteit van Aalborg in Denemarken. Flyvbjerg doet al twintig jaar onderzoek naar grote infrastructuurprojecten zoals de Franse TGV en de ‘Big Dig’ in het Amerikaanse Boston. Hij adviseerde meer dan veertig organisaties, o.a. de Europese Commissie, de Verenigde Naties, banken en regeringen. Zijn meest recente boeken zijn ‘Megaprojects and Risk’ (2003), ‘Making Social Science Matter’ (2001) en ‘Rationality and Power: Democracy in Practice’ (1998). Zijn onderzoek werd onder meer gepubliceerd door Science, The Economist, New York Times en de BBC. In Delft zal hij één week per maand te vinden zijn.
U bent het meest bekend door uw boek ‘Megaprojects and Risk’ over stelselmatige budgetoverschrijdingen van grote infrastructuurprojecten. Wat heeft u op dit spoor gezet?
”Dat was een specifiek project in Denemarken, de Great Belt Link genaamd. Het omvatte een tunnel en een brug tussen de eilanden Funen en Seeland. Er ging van alles mis tijdens de bouw. Er was een overstroming, er brak brand uit, van alles. Uiteindelijk, toen de brug in 1997 open ging, was het budget met 120 procent overschreden. Het was dus ruim twee keer zo duur geworden. Ik vroeg me af of zoiets normaal was en besloot eens te kijken hoe dat elders ging.”
Was u er zelf bij betrokken?
“Neen, op dat moment niet. We hebben gezocht in boeken en tijdschriften naar studies over megaprojecten, maar konden weinig vinden. Uiteindelijk vonden we twee kleinere studies van tien projecten in Engeland en een dozijn projecten in de Verenigde Staten. Maar dat is te weinig om statistisch verantwoorde conclusies uit te trekken. Dus besloten we er zelf een grote studie naar te doen. Uiteindelijk hebben we ruim tweehonderd projecten geanalyseerd.”
Ook Nederlandse voorbeelden?
”Nauwelijks, en dat is eigenlijk heel raar. Er is geen land in Europa met zoveel infrastructuur per vierkante kilometer, maar er zijn nauwelijks gegevens over. Uiteindelijk, na maanden werk, hebben we er drie opgediept: de Rotterdamse metro, HSL-Zuid en de Betuwelijn. Het is in Nederland moeilijker om gegevens boven tafel te krijgen dan elders. Gegevens over de kosten of over de prestaties na oplevering, je vindt ze hier nauwelijks. Dat is vreemd. Waarom is dat niet vastgelegd? Waarom is nergens te vinden of het project binnen de begroting is gebleven, of het op tijd is opgeleverd, en of het oplevert wat men beloofd heeft? Het is niet te vinden en dat maakt me nieuwsgierig.”
Wat dat betreft bestaat er nogal wat twijfel over de Betuwelijn, die nauwelijks gebruikt lijkt te worden.
Over het gebruik kunnen we nog niets zeggen. Dat beoordelen we altijd pas een jaar na de oplevering. Maar wat bouwkosten betreft is de Betuwelijn een voorbeeldig project. De overschrijding bedraagt slechts 2,7 procent, gerekend vanaf het moment dat men besloot tot de aanleg. Daarvoor was er een grotere overschrijding, maar gerekend vanaf de handtekening is het tekort met 2,7 procent klein te noemen. Vergelijk dat eens met de HSL-Zuid: 45 procent over budget, of de oude Rotterdamse metro: 27 procent duurder.”
Dat zijn dan nog relatief milde getallen. Ik herinner me uit uw boek dat verdubbeling van de bouwkosten en halvering van de geraamde inkomsten zo ongeveer standaard zijn.
”Bij spoorprojecten is dat zo, ja. Deze drie Nederlandse projecten scoren beter dan de internationale standaards. Nu kun je op basis van drie projecten geen wetenschappelijke uitspraken doen. Daarom zijn we nu wanhopig op zoek naar gegevens van meer Nederlandse projecten.”
Terug naar uw internationale studie van ruim tweehonderd projecten. Heeft u een verklaring kunnen vinden voor de stelselmatige budgetoverschrijdingen?
”We hebben in elk geval ontdekt wat het niet is. Als je betrokken planners ernaar vraagt, dan zeggen ze gewoonlijk dat de gegevens waarop ze hun begrotingen hebben gebaseerd niet correct waren. Ingenieurs zullen zeggen dat de modellen die ze gebruikt hebben verouderd waren. Daarmee suggereren ze dat met betere gegevens en modellen ook de begrotingen beter zullen worden. Wij hebben aangetoond dat dit niet klopt. Met een hoge statistische significantie hebben we aangetoond dat die verklaring niet deugt.”
Maar wat dan wel?
”Daarmee blijven er twee verklaringen over: leugens en lichtzinnigheid. Om met de tweede te beginnen: mensen zijn van nature optimistisch over de toekomst. Dat is een psychologische vooringenomenheid die we waarschijnlijk nodig hebben om te overleven. De evolutie heeft dat hardwired in ons brein vastgelegd. Een optimistische begroting is een lage begroting en een optimistische schatting van de inkomsten is een te hoge inschatting. Dat is een verklaring die overeenstemt met onze bevindingen.”
En de leugens?
”We hebben het dan over opzettelijke misleiding. Planners en politici maken het project opzettelijk mooier door de kosten te onderschatten en de inkomsten juist hoger voor te spiegelen. Des te groter is immers de kans dat je de financiering voor elkaar krijgt en dat je groen licht krijgt voor de realisatie. Die verklaring klopt ook met onze gegevens.”
Maar wat is nu de echte verklaring?
”In werkelijkheid spelen beide factoren mee: misleiding en optimisme. We hebben vastgesteld dat bij onomstreden projecten, waar geen politieke onenigheid over is, optimisme de hoofdoorzaak is. Maar bij controversiële projecten met sterke regionale belangen, of als het prestige in het geding is van een minister die het hele team onder druk zet, dan ontstaat een strategische misrepresentatie. Een van de geïnterviewden vertelde ons: ‘Vaak weet je als planner wat de echte kosten zijn. Je weet dus ook dat het budget te laag is. Maar het is moeilijk om dat tegen de politici en de betrokken ondernemingen te vertellen. Want zij weten dat een hogere begroting de kansen op realisatie verkleint.’ Zo iemand zit klem. Zodra hij iets zegt, verliest hij zijn baan of hij wordt overgeplaatst. Zo gaat het zo’n beetje in zijn werk.”
Is daarmee budgetoverschrijding onvermijdelijk geworden?
”Mensen denken dat vaak. Taxichauffeurs, die horen wat ik doe, zeggen tegen me: ‘Die grote bouwprojecten worden altijd te duur.’ ‘Nee hoor, zeg ik dan. Dat is maar negen van de tien keer zo’. Er is dus nog hoop. Maar serieus: er zijn dus megaprojecten die wel op tijd klaar zijn en binnen het geraamde bedrag. Het kan dus wel.”
Maar hoe?
”We zijn daarmee bezig. Het eerste is dat de projectontwikkelaars met betere begrotingen moeten komen. Het tweede, dat daarmee verband houdt, is de opgelegde verantwoordelijkheid. Je krijgt straf als je begroting niet klopt. Je kunt je voorstellen dat iemand niet betaald krijgt als de begroting niet blijkt te kloppen. Dat is een stevige stimulans, kan ik u vertellen. Als ik dat tijdens lezingen voorstel, hoor ik de consultants in de zaal al zuchten.”
Gooien ze dan niet gewoon tien of twintig procent extra op de begroting?
”Wij zijn ze daarin een stap voor. We gaan ervan uit dat het volgende project het niet beter zal doen dan de tien, vijftien voorafgaande. Of je moet wel een heel goed verhaal hebben. We maken dus een kostenraming op basis van een dozijn voorafgaande projecten. Het is niet eenvoudig om die gegevens boven tafel te krijgen, maar de logica is erg eenvoudig. Het is gebaseerd op ideeën van Nobelprijswinnaar economie Daniel Kahneman uit Princeton. ’t Is doodsimpel, maar het werkt echt.”
Wat wilt u dat uw publiek meeneemt van uw inaugurele rede?
”Dat onderzoek naar infrastructuurprojecten een belangrijk veld van onderzoek is. Zeker in Nederland, waar per vierkante kilometer meer infrastructuur ligt dan elders in Europa.
Wat zijn uw ambities?
”Ik heb een lijstje met tien onderwerpen. Behalve het onderzoek waar we het over hebben gehad,zou ik graag willen uitzoeken hoe de private sector presteert in infrastructuurprojecten. Iedereen heeft het maar over public-private-partnerships of PPP’s. Ik wil wel eens weten hoe goed dat eigenlijk werkt. Het lijkt me dat er veel ideologie achter zit. Misschien hebben ze wel gelijk, maar ik zou wel eens een gedegen analyse willen zien. Ik heb er een beetje hetzelfde gevoel over als toen ik met de megaprojecten begon. Ik weet het niet met die private sector.”
Het lijkt een beetje een dogma geworden.
”En dogma’s moet je uittesten. Dat doet een wetenschapper: er op uit gaan en de dogma’s op de proef stellen.”
Prof. Flyvbjerg hield woensdag 26 september zijn inaugurele rede als hoogleraar beleid en planning van infrastructuur aan de afdeling sectie transportbeleid en logistieke organisatie van de faculteit Techniek, Bestuur en Management.
Wie is Bent Flyvbjerg?
Prof. Flyvbjerg is hoogleraar planning aan de Universiteit van Aalborg in Denemarken. Flyvbjerg doet al twintig jaar onderzoek naar grote infrastructuurprojecten zoals de Franse TGV en de ‘Big Dig’ in het Amerikaanse Boston. Hij adviseerde meer dan veertig organisaties, o.a. de Europese Commissie, de Verenigde Naties, banken en regeringen. Zijn meest recente boeken zijn ‘Megaprojects and Risk’ (2003), ‘Making Social Science Matter’ (2001) en ‘Rationality and Power: Democracy in Practice’ (1998). Zijn onderzoek werd onder meer gepubliceerd door Science, The Economist, New York Times en de BBC. In Delft zal hij één week per maand te vinden zijn.
Comments are closed.