Bestuurders die vinden dat ze door hoepels moeten springen, controleurs die niet controleren, een minister met slappe knieën. Welkom in het circus van de kwaliteitsafspraken.
De kwaliteitsafspraken moesten onder meer leiden tot meer studieplekken. (Foto: Dalia Madi)

Bestuurders die vinden dat ze door hoepels moeten springen, controleurs die niet controleren, een minister met slappe knieën. Welkom in het circus van de kwaliteitsafspraken.

Read in English

Door Henk Strikkers

In dit deel van een serie onderzoeksverhalen zoeken we uit hoe wordt gecontroleerd of de opbrengsten van het leenstelsel goed worden besteed. Dit ga je lezen:

  • Universiteiten en hogescholen moesten een plan schrijven waarin ze uitlegden waaraan ze het geld uitgeven.
  • De keuring van die plannen werd een slagveld: bijna veertig procent werd in de eerste ronde afgekeurd.
  • Bestuurders wier plan werd afgekeurd spreken over ‘door een hoepel springen’ en ‘systeemdominantie’.
  • Onderwijsminister Ingrid van Engelshoven veranderde een negatief advies twee maal in een positief besluit na een gesprek met het bestuur van een universiteit en een hogeschool.
  • Een van die gevallen was de TU Delft.
  • “Ondermijnend voor het vertrouwen van studenten”, vindt hoogleraar Henriëtte Maassen van den Brink.

Na het drama van de voorinvesteringen moet het bij het uitgeven van de opbrengsten van het leenstelsel wel goed gaan, vindt iedereen. Het rapport van de Algemene Rekenkamer over de voorinvesteringen van universiteiten en hogescholen is namelijk vernietigend. Slechts van een derde van de gedane investeringen is achteraf vast te stellen dat het om een voorinvestering ging. Kamerleden en studentenbonden staan op hun achterste benen, en willen absoluut voorkomen dat dit bij de opbrengsten van het leenstelsel weer gebeurt.

Ook minister Ingrid van Engelshoven (Onderwijs, Cultuur & Wetenschap; D66) is het daarmee eens. Er moeten duidelijke doelen gesteld worden, en de plannen van universiteiten en hogescholen moeten getoetst worden op haalbaarheid en op de vraag of het geld wel aan nuttige projecten besteed wordt.

De Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie (NVAO) gaat dat controleren. “De NVAO is heel onafhankelijk en weet hoe zij moet toezien op kwaliteit in het hoger onderwijs”, zegt de minister in het Kamerdebat naar aanleiding van het rapport van de Rekenkamer. Toch is de NVAO niet de eerste keus. Eerder zijn de Onderwijsinspectie, de commissie Van Vught (die twee jaar eerder de prestatieafspraken toetste) en een geheel nieuwe hogeronderwijsautoriteit in beeld, maar die worden na protesten van universiteiten en hogescholen toch niet gevraagd. De instellingen ageren al jaren tegen – in hun ogen – te strenge controle, en zijn als de dood dat hun autonomie wordt beperkt.

Prestatieafspraken
Illustratie: Rueben Millenaar

KADER: Prestatieafspraken

In 2012 maakte minister Bussemaker prestatieafspraken met universiteiten en hogescholen. Dat was een uitvloeisel van het beleid van kabinet Rutte-I (VVD, CDA & PVV). Binnen vier jaar moesten universiteiten en hogescholen vastgestelde doelen over onderwijskwaliteit bereiken en wanneer dat niet lukte werden zij tot maximaal zeven procent gekort op hun financiering. Uiteindelijk haalden vooral hogescholen die prestatieafspraken niet. Een aantal van hen, die het bij lange na niet haalden, kreeg een boete, maar minder dan de eerder afgesproken zeven procent.

Compromisfiguur
De NVAO houdt zich normaal gesproken bezig met het toetsen van de kwaliteit van opleidingen, maar krijgt als compromisfiguur de hete aardappel toegeschoven. Niet veel later wordt het zogenoemde sectorakkoord over de kwaliteitsafspraken feestelijk ondertekend door studenten, bestuurders en onderwijsminister Ingrid van Engelshoven. “De prestatieafspraken hebben veel chagrijn en wantrouwen veroorzaakt”, vertelt de minister in april 2018 tijdens de ceremonie. “Het heeft even geduurd voordat het vertrouwen herwonnen was, maar dat is uiteindelijk heel goed gelukt.”

In het sectorakkoord staat dat iedere universiteit en hogeschool een kwaliteitsplan moet opstellen waarin ze uitlegt wat ze met de opbrengst van het leenstelsel wil doen. Een panel van de NVAO, dat bestaat uit oud-onderwijsbestuurders, studenten en medewerkers van andere universiteiten en hogescholen, leest dat plan en bepaalt met welke mensen van die hogeschool of universiteit ze wil spreken. Die stuurt ze een uitnodiging.

Bart Hekkema
Bart Hekkema.

“En dan zit je een dag in een kamertje, en komen er iedere paar uur paar mensen binnenlopen met wie je een gesprek voert”, vertelt Bart Hekkema. Hij is masterstudent geschiedenis aan de Rijksuniversiteit Groningen en lid van de panels van de NVAO die de kwaliteitsafspraken controleren. Die panels beoordelen de kwaliteitsplannen van universiteiten of hogescholen op drie criteria:

 

1. Zijn de plannen beredeneerd en dragen ze bij aan onderwijsverbetering?

 

2. Zijn studenten betrokken geweest bij de totstandkoming van de plannen?

 

3. Zijn de plannen realistisch en zijn de effecten te monitoren?

 

“Ik let zelf vooral op de vraag of studenten goed betrokken zijn bij de plannen”, vertelt Hekkema. Hij ziet dat de kwaliteitsafspraken ervoor hebben gezorgd dat universiteiten en hogescholen meer zijn gaan doen met studenteninspraak. “Dat doen ze vaak op vernieuwende manieren, met studenten die niet in gekozen medezeggenschapsraden zitten.”

Ron Bormans.
Ron Bormans.

De Hogeschool Rotterdam is zo’n hogeschool die met een vernieuwende procedure werkte, vertelt bestuursvoorzitter Ron Bormans. “De kwaliteit van het proces is voor ons even belangrijk als de uitkomst daarvan”, vertelt hij. “Daar hebben we veel energie ingestoken. In verschillende fasen hebben we contact gehad met studenten en docenten in de medezeggenschap, met onze raad van toezicht en met belanghebbenden als het Rotterdamse havenbedrijf en het Erasmus Medisch Centrum.”

Bormans vertelt vol trots over initiatieven die studenten uit de medezeggenschapsraad zelf zijn gestart, waaronder de campagne ‘Wat te doen met 26 miljoen?’. Dat is het bedrag dat de Hogeschool Rotterdam in 2024 en in de jaren erna jaarlijks moet ontvangen uit de kwaliteitsgelden.

Daar kwam een plan uit rollen waarin studiesucces en intensief en kleinschalig onderwijs erg belangrijk zijn. “Onze strategie is: de docent doet het, dus we willen meer goede docenten. Wij delen allemaal het besef dat het studiesucces het best kunnen bereiken door kwalitatief hoogwaardige docenten.”

(Lees verder onder de infographic waarin je kunt zien dat de Hogeschool Rotterdam niet de enige was die een probleem had met het kwaliteitsplan)

Een van de criteria waarop de panels toetsen, en waarop het plan van de Hogeschool Rotterdam in eerste instantie werd afgekeurd, is de vraag of de plannen beredeneerd zouden bijdragen aan een onderwijsverbetering. Volgens Hekkema toetsen de panels niet of er in 2024 meetbare kwaliteitsverbeteringen zijn, maar alleen of de redenering achter het plan te volgen is. “De beoordeling van de plannen heeft daarom geen voorspellende waarde voor het daadwerkelijk realiseren van een kwaliteitsverbetering van het onderwijs.”

Het is volgens Hekkema ingewikkeld om als panel onderwijsverbeteringen te toetsen. “Meer docenten betekent niet per se beter onderwijs”, vertelt hij. “Sommige universiteiten of hogescholen doen het wel goed. Die zeggen bijvoorbeeld dat ze extra docenten aannemen zodat er per docent minder uren werkgroeponderwijs gegeven hoeft te worden en er meer tijd is voor persoonlijke begeleiding bij bijvoorbeeld scripties. Dan weet je nog steeds niet zeker of dat beter onderwijs betekent, maar het is wel een sterke aanwijzing.”

KADER: Bijna zeshonderd miljoen euro per jaar
Illustratie: Rueben Millenaar.

KADER: Bijna zeshonderd miljoen euro per jaar

Met de kwaliteitsafspraken zijn over een paar jaar bijna zeshonderd miljoen euro gemoeid. In 2021 krijgen alle hogescholen samen 239 miljoen euro en de universiteiten 146 miljoen euro. Vanwege het coronavirus heeft de minister besloten dat ook universiteiten en hogescholen die nog geen goedgekeurd plan hebben hun geld krijgen. Het totaalbedrag loopt in 2024 op tot 356 miljoen euro voor hogescholen en 207 miljoen voor universiteiten.

Toch ging het aan de Hogeschool Rotterdam mis. “Toen het NVAO-panel voor het eerst bij ons binnenkwam, zag ik in hun ogen al dat het niets werd”, vertelt Bormans. ‘”We waren een beetje eigengereid geweest. Dat paste voor ons, maar de commissie was duidelijk: het moest precies binnen de lijntjes.” Het panel keurde het plan van de Hogeschool Rotterdam af. De NVAO bevestigde dat en de minister nam het advies over.

Waar ging het volgens Bormans dan precies fout? “Wij hadden opgeschreven dat we meer docenten wilden aannemen. Dat had moeten zijn: ‘de Hogeschool Rotterdam investeert in het thema intensiever en kleinschaliger onderwijs’. In mijn ogen is zoiets systeemdominantie: de systeemwerkelijkheid wint het van de reële werkelijkheid. Dat vind ik teleurstellend.”

De afkeuring betekende dat de hogeschool werd veroordeeld tot een herkansing, net zoals zestien andere hogescholen. “De tweede ronde hebben we gebruikt om het plan wat aan te scherpen en uit te werken voor de langere termijn, maar het was vooral herformuleren”, zegt Bormans. “Deels voelt het alsof je door een hoepel moet springen, al hebben we dat in tweede ronde nog steeds op onze manier gedaan.”

Henriëtte Maassen van den Brink.
Henriëtte Maassen van den Brink.

Moeilijk criterium

Ook Henriëtte Maassen van den Brink, hoogleraar bedrijfskunde aan de UvA en tot 2018 hoogleraar evidence-based onderwijs aan de Universiteit Maastricht, vindt kwaliteit een moeilijk criterium. Net als Hekkema was zij meermaals lid van de panels die de kwaliteitsafspraken toetsen.

 

Zij ziet een ander probleem, namelijk volgen hoe de miljoenen van de kwaliteitsafspraken in de praktijk worden uitgegeven. Hoewel universiteiten en hogescholen zich in 2024 moeten verantwoorden over de besteding van het geld is dat volgens Maassen van de Brink ‘bij veel instellingen niet te doen’. “Dat is helemaal het geval als ze heel veel verschillende maatregelen nemen en daar steeds kleine bedragjes voor reserveren.”

Gegoochel met cijfers
De Technische Universiteit Eindhoven is daar een voorbeeld van. Uit het jaarverslag van 2019 blijkt dat de helft van de beschikbare middelen (3,5 miljoen) niet is uitgeven. Daarvan was drie miljoen euro studievoorschotgeld afkomstig van de overheid en een half miljoen afkomstig uit de reserves van de universiteit. Het restant van de studievoorschotmiddelen (1,2 miljoen) is toegevoegd aan de bestemmingsreserve studievoorschot. Daarin zat al 1,4 miljoen euro die in 2018 niet is uitgegeven. In dat jaar gaf de TU Eindhoven namelijk ook niet al het geld uit, destijds ontving het 2,9 miljoen euro van de overheid en legde men er zelf ook al geld bij.

Daardoor is moeilijk te zeggen waar die 2,6 miljoen in de bestemmingsreserve vandaan komt. Is dat allemaal geld van de opbrengsten van het leenstelsel? Is dat geld uit de eigen reserves? Of is dat geld een beetje van allebei, en zo ja, in welke verhouding? Nu is dat nog geen probleem, maar als universiteiten in 2024 niet al het geld hebben uitgegeven, moeten ze het teruggeven. Als Maassen van den Brink de plannen bekijkt voorziet ze een groot probleem. “In hoeverre is het voor de panels in 2024 te controleren hoe effectief het geld is besteed?”

TU Delft
Terwijl juist controle van buitenaf volgens Maassen van den Brink wezenlijk is. “Een blik van buiten dwingt universiteiten en hogescholen om zich goed te verantwoorden, en inzicht te geven in hoe publieke middelen worden besteed.” Maassen van den Brink kan het weten, ze zat namelijk ook in de commissie die toetste of universiteiten of hogescholen wel voldoen aan de prestatieafspraken.

Maassen van den Brink ziet dezelfde trend als bij de prestatieafspraken. Waar eerst een harde boete stond op het niet halen van de doelen, werd dat gedurende het proces afgezwakt. “Dan ben je als commissie snel klaar. Toen wij daarna hogescholen en universiteiten bezochten merkte je dat sommigen dachten ‘laat maar waaien, het komt wel goed’. Zij wisten dat ze minder positieve opmerkingen van de commissie later konden gladstrijken bij de minister. Dat dreigt nu ook te gebeuren bij de kwaliteitsafspraken.”

Ze verwijst daarbij naar het besluit van minister Van Engelshoven om bij de TU Delft en de Hanzehogeschool een negatief advies van een panel te negeren en toch het geld van de kwaliteitsafspraken toe te kennen. Dat deed de minister nadat ze bestuurders van die universiteit en hogeschool op het ministerie had uitgenodigd en zij haar persoonlijk hadden overtuigd van hun plannen, buiten de onafhankelijke NVAO om.

Het proces dreigt hierdoor volgens Maassen van den Brink wederom ‘ineffectief’ te worden. “Dat is ondermijnend voor de gemaakte afspraken en voor het vertrouwen bij studenten die hun basisbeurs moesten inleveren.”

Stimuleringsfonds voor de Journalistiek

Met medewerking van Altan Erdogan, Yvonne van de Meent en Laura ter Steege.

 

Dit verhaal is deel van een serie die mede mogelijk is gemaakt door het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek en verschillende redacties bij hogescholen en universiteiten in Nederland.

 

Lees ook de eerdere delen:

 

Onstuimige studentengroei niet bij te benen

Voorinvesteringen, een recept voor mislukking

Zo sneuvelde jouw basisbeurs

Op zoek naar miljoenen, verstopt tussen belofte en praktijk

Hoe de honderden miljoenen van de basisbeurs verdampten